В разряд горожан входили следующие сословия: потомственные почетные граждане, купцы, мещане или посадские, ремесленники или цеховые. К числу «сельских обывателей» относились крестьяне и поселяне разных наименований: однодворцы, казаки, бывшие заводские, горнозаводские и фабричные «государственные люди», колонисты поселенцы и некоторые другие категории лиц, занимавшихся сельскохозяйственным трудом в различных районах Российской Империи, а также те, кто порвал с сельскохозяйственным промыслом, переселился в города, но все еще оставался «приписанным» к своему сословию. Так, основная масса рабочих на крупнейших фабриках и заводах числилась «крестьянами».

Существовавшая строгая административная вертикаль власти вела к тому, что все так или иначе замыкалось на пик иерархической пирамиды, на самого монарха. Всякое сколько нибудь значительное решение почти на любом уровне в конечном итоге санкционировалось царем. Эта система, работавшая эффективно не одно столетие, начала давать заметные сбои как раз в период правления Николая II. Суть дела состояла не в том, «хорош» царь или «плох», имелась у него «сильная воля» или нет. Исторические возможности монархического авторитаризма подходили к концу. Время ускоряло бег, социальная природа общества усложнялась, что требовало быстрых, оперативных решений, развития полицентризма и инициативы снизу. А это вступало в принципиальное противоречие со сложившейся практикой, возможностями самодержавной системы, жизнестойкостью империи. Эту трагическую дилемму должны были решить еще реформы Александра II. Но не решили. Следующая попытка пришлась на время Николая II, уже в XX веке.

Как глава государства, имевший огромные полномочия, Николай II обязан был стоять на страже порядка в империи. Консерватизм же политических воззрений отнюдь не означал, что монарх раз и навсегда был противником всяческих новаций и преобразований; если убеждался, что та или иная мера будет способствовать укреплению государства, росту его престижа, то почти всегда ее поддерживал. Он не мог не видеть, что улучшения нужны в различных областях жизни, но в то же время до конца был уверен, что важнейший и основополагающий принцип – самодержавие – является непременным условием существования российского государства.

Самодержавие и Россия в представлении последнего царя существовали неразрывно. В опросном листе первой Общероссийской переписи населения в 1897 году на вопрос о роде занятий написал: «Хозяин Земли Русской». Этому мировоззренческому принципу поклонялся всю жизнь, и никакие политические бури не могли поколебать его. Он целиком разделял точку зрения известного консерватора князя В. П. Мещерского, в 1914 году писавшего: «Как в себе ни зажигай коституционализм, ему в России мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единодержавия, а конец самодержавия есть конец России». Эти, как тогда казалось многим, совершенно абсурдные пророчества всего через несколько лет полностью сбылись.

С первых же месяцев по восшествии на престол Николай II убедился, что единого координирующего органа административной власти в стране нет. Каждый министр вел свою политику, и очень часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой. Император начал практиковать создание «междуведомственных» комиссий и проводить небольшие совещания, на которых председательствовал сам. На них обсуждались различные общие вопросы, и молодой царь внимательно выслушивал аргументы и доводы сановников, имевших за спиной многолетний административный опыт. Эти меры не привели к созданию единого сплоченного правительства. Оно начало формироваться лишь в конце 1905 года.

Все годы правления Николай II оставался центром жизни огромной империи, главным авторитетом и судьей.