Сам город Паган никогда не называли столицей — «пран». Право называться столицей в Пагаиском государстве сохранялось за Промом, городом, расположенным в семи километрах от развалин столицы пью — Тарекитары. Пром быстро вырос в крупный город и порт на Иравади и, очевидно, по традиции, оставшейся со времен пью, сохранил за собой ранг столицы страны.

Паганское царство обладало весьма сложным административным устройством. Входившие в него области были далеко не равнозначны и не равноправны. Паганское государство можно представить себе в виде ряда концентрических кругов.

Центром и экономической базой его были каруины. Одиннадцать из них находились в долине Чаусе, севернее Пагана. Восемь — неподалеку от этой долины, па берегах Иравади. Каруины принято называть «домом» бирманцев. Именно здесь поселились племена мранма, спустившись в долину Иравади в X веке. Первоначально каждый каруин был территорией одного рода бирманцев. Впоследствии они сохранили привилегированное положение в государстве. Все каруины обладали рядом общих черт. Это — районы интенсивного рисоводства. В них имелись развитые ирригационные системы, частично уже существовавшие к моменту прихода бирманцев, частично построенные бирманцами.

Несмотря на сравнительно незначительную территорию (немногим более тысячи квадратных километров) каруины сыграли решающую роль в развитии бирманской экономики и культуры. Особенно велика их роль была в XI веке, и не случайно, что Тилуин Ман, получивший поддержку каруинов, овладел всей Бирмой. Каруины были не только центром бирманского влияния, но и житницей страны. В истории Бирмы и после падения Пагана практически все объединительные походы вплоть до XVIII века исходили именно из долины Чаусе.

Население в каруинах было гуще, чем в других частях государства. По их землям протекают не пересыхающие летом речки, поля не страдают от засух. Кстати, во времена Пагана земля там стоила в двадцать раз дороже, чем в других районах.

Вокруг каруинов лежали области, называемые «туиками» (значение слова — «ограда» или «строение»). Туики представляли собой внешний по отношению к каруинам круг Паганского царства. Они были присоединены бирманцами в первой половине XI века.

Туики располагались обычно по берегам крупных рек, в основном в Средней Бирме. Население туиков было смешанным. В число туиков входил и Паган. Несколько туиков объединялось в «клий», или провинцию.

Земли, окружавшие туики и вошедшие в состав Паганского государства после 1044 года, называли «нуиннам» — завоеванная земля. Они были населены покоренными племенами и народами. В нуиннам входили монские города, а также порты дельты Иравади, через которые шла оживленная торговля с Индией и Цейлоном. Известно, что в те времена уже существовал порт Бассейн, где высадились войска с Цейлона во второй половине XII века, и порт Хенбуи, упоминание о котором есть в надписи Мьязеди.

Наконец, Паганское государство было окружено находившимися в вассальной зависимости горными племенами. Племена платили Пагану дань, и в горы под предлогом «успокоения» направлялись военные отряды «охотников за рабами».

В нуиннам и на границах стояли крепости и укрепленные города «мруи» (теперь это слово в бирмансков языке превратилось в «мьо», что означает город или населенный пункт). Крепости были многочисленны, особенно вдоль восточной границы. Гарнизонную службу в них несли не только бирманские части, но и отряды, набираемые из горных племен.

Самой мелкой административной единицей в Паганском государстве были «рва» — деревни. Под этим термином понималась деревня и окружающие ее поля.