|
Допустим даже, что, быть может, вначале и действия, и приемы муниципального управления будут шатки, но не будем слишком поспешно выводить из этого неблагоприятные для него заключения, а напротив того, убедим себя раз навсегда, что ни один принцип, а тем менее принцип административный, обнимающий столько разнообразных интересов, не может сразу предъявить все свои результаты, и будем ждать с терпением. Часто случается нам слышать мнение (а в недавнее время оно выразилось и печатно), что злоупотребления чиновников имеют своим источником тот же строй понятий и воззрений, которые служат основою для крепостного права. В этой мысли есть своя справедливая сторона: если существует кормление законное, то никакая власть не в силах будет искоренить кормления незаконного, опирающегося на те же самые основания. Но не надо при этом забывать, что, вне этого строя понятий, есть еще иная, особая сфера понятий и воззрений, которая составляет принадлежность собственно бюрократии и которая осуждает ее на вечное бессилие относительно добра и пользы и, напротив того, вооружает ее страшною силою относительно зла и вреда. Эти понятия прямо истекают из положения бюрократии относительно управляемой местности. Считая себя представительницею интересов высших, государственных, бюрократия с пренебрежением смотрит на местные интересы, которые кажутся ей и ничтожными и вздорными, и с нетерпеливым презрением выслушивает даже самое легкое замечание или представление со стороны местных обывателей, не говоря уже о противоречии. Сверх того, действия ее ничем и никем не контролируются, ибо устройте какой угодно сложный контроль, окружите бюрократию коллегияльными учреждениями, требуйте от нее отчета в каждом ее действии, в каждом шаге ее служебной деятельности, результатов все-таки никаких не получится. Ибо и коллегияльный и даже одноличный контроль тогда только может быть действителен, когда он сосредоточен в иной разнокачественной среде, имеющей и возможность и интерес контролировать; если же он находится в руках представителей тех же самых начал, то в таком случае может произойти одно из двух: если контроль одноличный или иерархический, то контролирующее лицо будет вовлечено в огромную переписку, в бесчисленное множество бесполезных и нелепых действий, и все-таки будет обмануто, потому что обмануть лицо, ни с которой стороны не причастное интересам и выгодам земства, ничего не стоит; если же контроль будет коллегияльный, то коллегия эта будет только фикцией, служащей лишь к тому, чтобы бюрократическим злоупотреблениям и произволу придавать формы некоторой легальности, ибо бюрократия вся основана на началах дисциплины, и эта последняя столь необходима, что даже там, где высшая власть, для обуздания произвола, связанного с одноличным управлением, нашла полезным окружить своих агентов коллегиями, она вместе с тем была вынуждена вооружить председателей этих коллегий правом давать предложения, сразу уничтожающие все коллегияльные мудрования. Да и какое странное положение: с одной стороны, доверять чиновнику, поручать ему управление целой местностью, с другой стороны, стеснять его на каждом шагу контролем другого лица, имеющего совершенно одинаковые с ним свойства и качества? И почему не А. контролирует Б., а именно Б. надзирает за А.? Кто поручится, что Б. действительно надзирает хорошо, и не нужно ли, в свою очередь, и к Б. приставить надзирателя?
Итак, невозможность, или, по крайней мере, почти безвыходная затруднительность контроля, соединенные с такою же неспособностью понимать интересы местности и с затаенною мыслью, что интересы эти так пошлы и вздорны, что можно и должно, без всякого зазрения совести, гнуть их в ту или другую сторону, смотря по личным воззрениям чиновника, порождает третье явление, которое окончательно делает бюрократию неспособною к административной деятельности. Явление это — произвол действий. Произвол этот сам по себе имеет столько привлекательного, что не нужно никаких посторонних более или менее сильных побуждений, чтобы он вполне не овладел всеми действиями чиновника. |
