Но и этой весьма умеренной либерализации оказалось достаточно, чтобы в стране начался бум периодики, которая отныне становится большой общественно-политической силой — тем более что возможности «народных представителей» в этом смысле были минимальны.

Некоторые шаги по введению избирательной системы правительством были сделаны, но очень скромные и вовсе не с целью разделения властей.

Если параллельно с судебной реформой готовилась реформа местного самоуправления, вызвано это было не парламентскими устремлениями (как в свое время мечталось Александру Первому), а соображениями сугубо прагматическими. Государство понимало, что собственными силами не сможет навести порядок в регионах огромной империи: в казне не было на это денег, к тому же не хватало кадров. При крепостном праве крестьянами управляли помещики, но теперь с этим было покончено. Требовался какой-то иной механизм. Разработан он был под общим руководством министра внутренних дел П. Валуева, в ведение которого входило управление губерниями.

Идея состояла в том, чтобы создать некие учреждения, которые, с одной стороны, ни в коем случае не будут являться местной властью, но в то же время помогут государству решать вопросы, справиться с которыми оно не в состоянии. Новая структура получила название «земской».

Ее параметры были определены «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» (1864). Этот акт обычно называют Земской реформой.

В ведение земств входили хозяйственные и культурно-социальные задачи: содержание дорог, медицина, школы, благотворительность, доставка почты, страхование и прочее. Для финансирования своей деятельности земство могло производить сбор средств, приобретать имущество, накапливать капитал.

Всей этой немалой работой должны были руководить уездные и губернские собрания, куда депутаты («гласные») избирались на трехлетний срок. Собрание выбирало из своего состава управу, которая вела повседневные дела в промежутках между съездами.

Хоть избирательная система называлась всесословной, закон принял меры предосторожности, чтобы большинство населения, крестьяне, не стали в собраниях слишком заметной силой. Для этого депутаты делились на три курии: владельцев земельных угодий существенного размера, горожан определенного имущественного статуса и крестьян, получавших весьма урезанное число представителей. Соотношение «гласных» уездного собрания по куриям получилось таким: почти половина — землевладельцы, чуть больше трети — крестьяне, остальные — горожане. Гласные уездного собрания избирали своих представителей в губернское собрание, где пропорция помещиков была еще выше.

В земском собрании. К. Лебедев

Эта куцая самоуправляемость дополнительно ограничивалась тем, что председателей уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел. Плюс к тому закон предупреждал, что «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам» — причем под «общими государственными пользами» могло пониматься что угодно. В случае конфликта земство имело право жаловаться в Сенат.

Земская реформа была заявлена как еще одна монаршья милость: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд губернии и каждого уезда, местное их население посредством избираемых от оного лиц, Мы повелели министру внутренних дел составить на указанных Нами началах проекты постановлений об устройстве особых земских для заведывания подобными делами учреждений».