Вторая фаза началась с опубликования 4 февраля 1915 года декларации за подписью адмирала фон Поля: "военной зоной" был объявлен весь район вокруг Британских островов. Англичане в ответ ускорили создание системы патрулей. К несению военной службы были привлечены более 100 вооруженных траулеров. 13 февраля началось создание знаменитого Дуврского барража. Началось вооружение торговых пароходов. И все-таки англичане оказались в сложном положении, несмотря на малую численность противостоящих им германских лодок. Как писал британский историк Корбетт,

"отныне английскому командованию приходилось считаться, пожалуй, с одним из наиболее сильных стратегических последствий подводной активности противника. Главные силы минных флотилий вместо того, чтобы принимать участие в наступательных операциях имеете с Гранд Флитом и содействовать господству на Северном море, вынуждены были постоянно выделять отряды для охоты за подводными лодками. Роль эти флотилий должна была свестись исключительно к противолодочной охране отечественных вод".

Немцы развернули спешное строительство малых подводных лодок серий UB-I и UC-I, пригодных для действий в Северном море и Ла-Манше. Увеличение численности подводного флота привело к созданию 2 новых флотилий. На Средиземном море дивизия подводных лодок превратилась сначала в отдельную флотилию, а потом – в целых две.

Приступая к торговой войне, германский флот сразу сделал ставку на безжалостный террор. Хотя декларация и обещала некоторые гарантии нейтральным судам, в ней же делалась многозначительная оговорка насчет возможных "ошибок". Адмиралштаб выпустил инструкцию, которой должны были руководствоваться командиры подводных лодок:

"Безопасность подлодок стоит на первом месте. Ввиду этого всплытия для осмотра судов придется избегать, ибо, не говоря уже об опасностях от возможных неожиданностей со стороны неприятельских судов, – нет гарантии, что и при наличии нейтральных знаков судно не окажется неприятельским. Таким образом, наличие у судна нейтрального или отличительного знаков не говорит еще о его принадлежности к нейтральной державе. Уничтожение такого судна явится правильным, если не будет налицо еще и дополнительных обстоятельств, говорящих о его нейтральности".

Таким образом, командиры подводных лодок получили индульгенцию, разрешающую потопление любого судна в зоне военных действий. Разбираться, нейтральное оно или нет, госпитальное или военное, – не входило в задачу командира субмарины.

В ответ на опубликованные документы поступил резкий протест со стороны Соединенных Штатов, требовавших обеспечить свободу американской торговли и безопасность американских граждан. Немцы попытались надавить на США, чтобы те оказали влияние на Англию и добились соблюдения последней всех пунктов Лондонской декларации 1909 года. Когда это не получилось, 18 февраля была дана новая директива, ограничивающая атаки нейтральных и госпитальных судов. Но в ней опять содержался пункт, оправдывающий возможные ошибки командира лодки. 22 февраля правительство Соединенных Штатов вручило Германии и Англии ноту. В ней Германии предлагалось вести подводную войну по призовому мраку, а Великобритания должна была разрешить ввоз продовольствия и предметов первой необходимости в Германию. Германия выполнять эти требования не собиралась, но формально согласилась с нотой. Англия выполнять американские требования тоже не собиралась и 11 марта объявила об ужесточении блокады, включив в нее даже нейтральные порты.

Но едва немцы приступили к организации ограниченной блокады, как случились несколько инцидентов, которые значительно осложнили международное положение Германии. Как-то неожиданно выяснилось, что большинство командиров подводных лодок вполне могут оказаться клиентами психиатра. Германские подводники с непонятной, необъяснимой и бессмысленной жестокостью обрушились на пассажирские суда, которые не играли никакой роли в ведении военных действий.