| Коллежская реформа произвела большие перемены наверху и внизу управления, прежде всего в положении Сената. Лет девять Сенат один составлял все правительство и чуть не все центральное управление: все приказные палаты, как писал сенатский обер‑секретарь, зависели от господ сенаторов, образуя как бы ведомственные канцелярии Сената. Получая указы царя по текущим делам – финансовым, военно‑хозяйственным, рекрутским, вексельным, откупным, он разъяснял их подчиненным центральным и областным учреждениям, указывал меры для их исполнения и в то же время разбирал и решал множество административных и судных дел, поступавших к нему из этих учреждений и от частных лиц. Из всего состава предоставленной ему власти всего сильнее напряжена была его распорядительно‑исполнительная функция. «Теперь все на них положено», «теперь все у вас в руках», писал Петр, указывая за всем обращаться не к нему, а к сенаторам. Коллегии сняли с Сената эту черную работу, получив каждая известную самостоятельную власть в пределах своего ведомства. При большем досуге Сенат мог шире развернуть свои руководительные и наблюдательные полномочия. Коллегии поставлены в прямую зависимость от Сената; туда вносили они дела, которых не могли решить сами; туда же обращались и частные лица с жалобами на задержку решения их дел коллегиями. И распоряжения самого Петра по текущим делам по мере углубления его мысли в сущность и задачи государственного строительства получали все более учредительный характер, вызывая потребность предварительного обсуждения, законодательной разработки. Указы к исполнению превращались в запросы или предложения к «рассмотрению», и Сенат, оставаясь высшим блюстителем правосудия и государственной экономии, из ответственного приказчика становился компетентным советником. Петр сам вовлекал Сенат в законосовещательную и законоподготовительную роль. Указ его теряет решительный тон, требует не исполнения, а законопроекта. В 1720 г. он предписывает детей беглых крестьян не выдавать вместе с отцами, а «быть им тут, где родились», но прибавляет: «О сем совет учинить в Сенате письменно, так ли, или инак быть, дабы в сем конфузии после не было». Или в 1722 г. он требует, чтобы дела, которых Сенат не может решить без доклада, он обсуждал предварительно и к докладу непременно прилагал высказанные при обсуждении мнения, «понеже без того его величеству одному определить трудно». Иногда Петр как бы сам становился в ряды сенаторов, предлагая свою мысль на их обсуждение. Ему крайне нужно было провести обводный Ладожский канал, но он затруднялся решить, как это сделать, и в 1718 г. писал Сенату: «Я свое мнение прилагаю при сем и вам в рассуждение отдаю; но так ли, или инако, однако, конечно надобно». Вопрос решен был Сенатом «инако», не совсем согласно с мнением Петра, как видно из последовавшего вскоре указа. Так Сенат, оставаясь высшим местом подчиненного управления, как распорядительная и надзирающая власть, действующая в силу данного закона, становился участником верховного управления, как законосовещательное учреждение. Вместе с тем возникала потребность установить форму закона и его отличие от простого административного распоряжения. Петр отказывал себе и Сенату в праве давать словесные указы. По Генеральному регламенту 28 февраля 1720 г. для коллегий в законодательном порядке обязательны только письменные указы царя и Сената. Но в толковании пояснена разница между указами «в действо производить», к исполнению, и указами «к сочинению действа», к установлению способа исполнения. В последнем случае «и словесно приказать мочно», чтобы о том совещались; но по утверждении принятого на совещании плана исполнения без письменного указа к исполнению не приступать. В случае нужды Сенату совместно с Синодом предоставлялось обходиться и без «утверждения»: в письме Синоду 1722 г. из персидского похода одни дела царь отказывается решить заочно, без совещания с Синодом и Сенатом; с другими можно повременить: «Бог даст, при возвращении своем оные решим»; о делах неотложных пусть пишут ему только «для ведома, а решить можете обще с Сенатом до моей апробации, понеже как возможно из такой дальности мне указы на дела давать». |
