Грамота на права и выгоды городам Российской империи, хотя по объему почти в два раза превышала размеры Грамоты дворянству, но не предоставляла городскому населению «вольности и преимущества», которыми будут пользоваться дворяне.

Обращают внимание принципиальные различия в самом названии актов. Грамота дворянам предоставляла права и привилегии лицам, в то время как рассматриваемая Грамота имела в виду не горожан, а города, то есть населенные пункты. Объяснялось это прежде всего разнородным в социальном отношении составом городского населения. Именно поэтому Грамота городам в отличие от грамоты дворянам мотивирует ее обнародование не личными качествами горожан, а выгодами, «от устроения городов происходящими». Правители прославили свои имена «созиданием городов, умножением их числа, дая в них безопасное пристанище торгу и рукоделиям».

Городу, а не его населению, разрешалось иметь мучные и пильные мельницы, содержать харчевни и трактиры, иметь клейменые весы, проводить в году одну или две ярмарки и т. д.

Лишь последующие разделы Грамоты городам имеют в виду интересы городских обывателей. В некоторых случаях они определены предшествующим законодательством. К ним относятся освобождение верхушки купечества от подушной подати и замена ее подоходным налогом, замена рекрутской повинности денежным взносом, наконец, участие в городском самоуправлении, предусмотренном указом 1775 года. Иногда, правда нечасто, права городских обывателей совпадали с правами дворян. Как и дворянам, «градскому обществу» разрешалось представлять губернатору прошения о своих общественных нуждах, иметь дом для собрания общества; мещанин, как и дворянин, передает свое звание по наследству, он волен распоряжаться своим имуществом. «Мещанин без суда да не лишится доброго имени, или жизни, или имения». Как и дворянин, он лишался доброго имени за совершение тех же самых семи преступлений (измена, разбой, воровство, нарушение клятвы и др.).

В каждом городе должна вестись городовая обывательская книга — новшество, согласно которому главным критерием принадлежности к одному из шести разрядов являлось имущественное положение горожанина. В книгу вносились «имя и прозвище всякого гражданина, в том доме или строение, или землю имеющего». Они составляли самую многочисленную часть городских обывателей и назывались мещанами.

Привилегированную группу горожан составляли так называемые именитые граждане, к которым относились купцы, располагавшие капиталом свыше 50 тысяч рублей, богатые банкиры (не менее 100 тысяч рублей), а также городская интеллигенция: архитекторы, живописцы, композиторы, ученые. Именитые граждане освобождались от телесных наказаний, представители третьего поколения именитых граждан могли возбудить ходатайство о присвоении дворянства. К другой привилегированной группе относилось гильдейское купечество. Купцы первых двух гильдий (капитал от 5 до 50 тысяч рублей) освобождались от телесных наказаний, а также казенных служб (продажа вина, соли). Посадских, то есть горожан, не владевших недвижимостью, не заносили в городовую обывательскую книгу.

В Уложенной комиссии 1767–1768 годов депутаты от городов добивались права носить шпагу, то есть дворянской привилегии. Грамота городам отказала в этом купечеству, но все же ввела градацию в средствах передвижения, дававшую возможность по этому признаку определить принадлежность купца к той или иной гильдии: купцу первой гильдии разрешалось ездить в карете, запряженной парой лошадей, купец второй гильдии тоже довольствовался парой, но запряженной в коляску; в коляске с одной лошадью восседал купец третьей гильдии.

Много внимания Грамота городам уделяла цеховому устройству и отношениям между мастерами, подмастерьями и учениками.