Комиссия, созванная Екатериной, отличалась от предшествующих множеством особенностей. Одна из них состояла в новшестве, доселе неведомом: императрица составила «Наказ» с изложением программы действий комиссии и своих взглядов на ее задачи. Расхожее мнение о «Наказе» как компилятивном сочинении нуждается в уточнении. Основанием для традиционной оценки служит признание самой императрицы, написавшей Д’Аламберу: «Вы увидите, как там я на пользу моей империи обобрала президента Монтескье, не называя его». Действительно, основной текст «Наказа» включил 20 глав, поделенных на 526 статей, из которых 245 восходят к сочинению Монтескье «О духе законов», 106 — к книге итальянского ученого-юриста Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях». Кроме того, Екатерина использовала труды немецких авторов Бильфельда и Юста, а также французскую энциклопедию и русское законодательство.

Однако «Наказ» — не бесхитростный пересказ или конспект сочинений других авторов, а результат творческого переосмысления идей Монтескье, бравшего за образец английский парламентаризм, и адаптации их к русской действительности. Императрица была глубоко убеждена, что размеры территории России обусловливают единственно приемлемую для нее форму правления в виде абсолютной монархии: «Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть, не может действовать сходно с пространством столь великого государства… Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно».

Екатерине не всегда удавалось приспособить идеи просветителей к русской действительности и преодолеть противоречия между реалиями феодальной структуры общества и, по сути, буржуазными догмами, исповедовавшимися деятелями Просвещения.

Так, в «Наказе» императрица исходила из сословной структуры общества и в соответствии с этим предоставляла каждому сословию свои права и обязанности: «Земледельцы живут в селах и деревнях и обрабатывают землю, и это есть их жребий. В городах обитают мещане, которые упражняются в ремеслах, в торговле, в художествах и науках. Дворянство есть нарицание в чести, различающее от прочих тех, кои оным украшены. Как между людьми были добродетельнее других, а при том и услугами отличались, то принято издревле отличать добродетельнейших и более других служащих людей, дав им сие нарицание в чести, и установлено, чтобы они пользовались разными преимуществами, основанными на сих выше сказанных начальных правилах» (ст. 358–361).

Такие постулаты «Наказа», как «равенство граждан всех состоит в том, чтобы все подвержены были тем же законам», а также девиз, выбитый на медали: «Блаженство каждого и всех», — противоречат сословному строю, изначально предопределявшему неравенство. Равенству всех перед законом противоречит и статья «Наказа», осуждающая ситуацию, «когда всяк захочет быть равным тому, который законом учрежден быть над ним начальником» (ст. 358).

В своем сочинении императрица продвинулась вперед в толковании прерогатив монаршей власти. Петр Великий в «Уставе воинском» и регламенте Духовной коллегии определял власть монарха в самой общей форме: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает…» «Наказ» конкретизирует понятие неограниченной власти: монарх является источником всякой государственной власти, только ему принадлежит право издания законов и их толкование. На исполнительную власть, то есть иерархию правительственных учреждений, «Наказ» возлагал обязанность проводить указы монарха в жизнь, творить суд «именем государя по законам».

Екатерина расшифровала еще одно понятие, настойчиво внушавшееся Петром I, но нигде им не раскрытое, — «общее благо».