И льянеро, как всегда голодные, лишенные собственного клочка земли, мечтавшие о лучшей доле, о счастье для своих детей, поднимались, вооружались самодельными копьями и шли под знамена катире Паэса. Их примеру следовали рабы, свободные негры, мулаты, самбо, индейцы. Для них Паэс продолжал оставаться человеком из народа, единственным, кому можно было верить.

Когда Боливар перешел границу Венесуэлы близ Кукуты, он быстро убедился, что худшие его ожидания сбылись: Паэсу удалось поднять на борьбу с ним «наших казаков», как называл Освободитель льянеро. Впервые за пятнадцать лет войны сердце Боливара дрогнуло. Был ли он теперь так же убежден, как во время войны за независимость, что победит? Нет, он не чувствовал прежней уверенности. Война с льянеро была ему навязана не столько Паэсом, сколько Сантандером. В конце концов, если здраво рассуждать, он совершил ошибку, сделав в Токайме уступки Сантандеру. Договориться нужно с Паэсом, который сильнее и во сто раз опаснее Сантандера, ведь у него непобедимая армия льянеро, а за спиной Сантандера только адвокаты, спекулянты да безусые студенты.

В Маракайбо, куда он прибыл из Кукуты, Боливар издал декрет о созыве на территории Республики Колумбии избирательных коллегий с целью назначения даты выборов в учредительное собрание. Это означало замену конституции 1821 года боливийской, отделение Венесуэлы от Новой Гранады, образование Андской конфедерации — все то, против чего восставал Сантандер и что было по душе Паэсу. Из всей грандиозной программы Боливара вождь льянеро улавливал только одно: если проект Боливара будет проведен в жизнь, то Венесуэла станет самостоятельной, и он, Паэс, будет править ею, как некогда правил испанский генерал-капитан.

Паэс вступает в переговоры с Боливаром, соглашаясь признать Освободителя президентом Колумбии в обмен на назначение его, Паэса, верховным главой гражданских и военных властей Венесуэлы. Боливар соглашается и издает соответствующий декрет.

«Я иначе не мог поступить, — писал, оправдываясь, Боливар Сантандеру. — Здесь все были настроены против Боготы. Чтобы сломить сопротивление венесуэльцев, потребовалось бы пролить потоки крови. В распоряжении генерала Паэса имелись все средства для успешного сопротивления. Он уже начал освобождать рабов. Его преследуют, утверждал Паэс, потому, что он выходец из народа. Если бы мы применили к нему силу, он вызвал бы против нас войну илотов».

Боливар не боялся войны илотов, но и не хотел воевать против них. Он знал, что восставший народ, борющийся за свои права, — огромная, могущественная сила. Его трагедия заключалась в том, что он не пожелал возглавить эту силу и с ее помощью провести в жизнь задуманные реформы. Он не боялся этой силы, но опасался быть ею изолированным, подавленным. Боливар считал войну за независимость весьма схожей с французской революцией 1789 года. Он признавал, что в революциях можно победить, опираясь только на революционный народ, и в то же время он думал, что плоды победы можно удержать лишь с помощью консервативных элементов — духовенства, крупных помещиков, богачей, как это сделал Наполеон. Ведь других моделей, достойных подражания, у него тогда не было.

Соглашение Боливара с Паэсом и созыв коллегий для подготовки выборов в новое учредительное собрание вызвали бурю негодования в Боготе. И все же Сантандер в своих письмах Боливару хотел избежать окончательного разрыва, убеждая Освободителя представить все свои решения на утверждение конгресса.