Панин взялся за устранение отмеченных Екатериной недостатков путем чистки местной администрации трех губерний, охваченных движением Пугачева. Губернаторам было предписано определить соответствие должностного лица занимаемой должности. Панина, в частности, интересовали сведения, «кто имянно из воевод, товарищей и секретарей во время бывших под именем самозванца и изменника Пугачева бунтовчичьих шаек, от мест своих, оставляя города, уходили, а потом возвращались и ныне у тех же своих мест, или кои еще не возвратились, а правят их должностями другие». Вместо не оправдавших доверия правительства чиновников Панин велел подбирать новых кандидатов, причем все они должны быть из дворян. Списки кандидатов надлежало составлять «по согласию господ благородных каждого города дворян, кого б они за своих собратий за достаточных к местам паче воеводским и их товарищей и секретарей находили».

По мнению П. И. Панина и казанского губернатора П. С. Мещерского, не следовало ограничиваться подбором верных трону администраторов, но необходимо было изменить структуру областной администрации. В записке, поданной императрице, авторы предлагали покрыть страну более густой сетью правительственных учреждений. «Внутреннее бывшее беспокойство… для управления таковых народов и стран открыло потребности в умножении над ними более правительств и присутственных полицейских надзирателей нежели доныне оных есть».

Итак, в необходимости изменений областной администрации были убеждены и императрица, и ее вельможи. Остановка за претворением намерения в жизнь.

План реформы и ее воплощения еще находились у Екатерины на кончике пера и еще недостаточно выкристаллизовались в деталях, но она спешила поделиться своим начинанием с западными корреспондентами. 29 декабря 1774 года Екатерина извещала Вольтера о намерении в январе следующего года приехать в Москву. «Там я опять примусь за великое дело законодательства». Работа над законом, видимо, велась успешно, ибо 12 апреля 1775 года императрица отправила Бьельке послание с хвастливым заявлением: «…Обещаю вам, что в нынешнем году вы обо мне услышите: я предсказываю, и это на основании верных данных, что он составит эпоху в летописях России…» Позже Екатерина вновь подогревает интерес Бьельке к предмету своих забот, заявляя, что Манифест 31 марта, несколько облегчивший «участь народа, не более как пустяки в сравнении с обширным произведением, о котором вы что-нибудь услышите через два или три месяца; вот это труд и труд великолепный».

Она заинтриговала и Гримма. 8 апреля Екатерина писала ему: «Умру от проворства пера, потому что в жизни моей я столько не царапала, сколько теперь. Я царапаю прекрасные манифесты весьма красноречивые». Далее следует впечатляющая оценка труда, работа над которым только началась: «„Наказ“ мне в эту минуту представляется пустой болтовней». Самую скромную информацию императрица отправила Вольтеру в конце 1775 года, когда документ был уже обнародован: «Я только что дала моей империи „Учреждение о губерниях“, которое содержит в себе 215 печатных страниц in 4° и, как говорят, ни в чем не уступает „Наказу“. Мне больше нравится первое: это плод шестимесячной работы, исполненной мною одной».

Приходится согласиться с мнением императрицы, что «Учреждения о губернии» составили веху в истории России и особенно дворянства. Права была Екатерина, когда при сопоставлении двух актов — «Наказа» и «Учреждений о губернии» — отдавала предпочтение последнему.