Накануне реформы Россия была поделена на 23 губернии, реформа довела их число до 50. Изменились критерии деления на губернии. Прежнее деление учитывало этническую общность населения, некогда представлявшего независимые государственные образования (например, Казанская, Астраханская губернии) или территории, заселенные в результате колонизации (Азовская, С.-Петербургская губернии). Но подобный принцип приводил к игнорированию численности населения, что при одинаковых штатах губернской администрации пагубно отражалось на эффективности ее деятельности. Так, в Московской губернии проживало 2230 тысяч жителей, в то время как в Архангельской их насчитывалось всего 438 тысяч, то есть почти в пять раз меньше.

При проведении областной реформы и делении страны на административные единицы Екатерина руководствовалась численностью населения: 300–400 тысяч жителей составляли губернию, а 20–30 тысяч — уезд. Провинция исчезала.

Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки: не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался национальный состав населения — территория Мордовии, например, была поделена между Пензенской, Симбирской, Тамбовской и Нижегородской губерниями. Реформа кромсала территорию страны, как бы резала «по живому телу».

Реформа, упразднив провинцию, все же сохранила трехчленное деление областной администрации. Ее возглавлял генерал-губернатор или наместник, в подчинении которого находилось две-три губернии с губернаторами во главе. Губернии делились на уезды.

В результате проведения областной реформы, затянувшейся на целое десятилетие (1775–1785), были пересмотрены границы как губерний, так и уездов. Из Московской губернии было образовано несколько: Московская, Калужская, Тульская, Ярославская, Владимирская, Костромская. Бывшие провинциальные центры были объявлены губернскими. Сложнее обстояло с поисками уездных городов. Уездный город должен был удовлетворять многим требованиям: находиться в центре уезда, не принадлежать частному лицу или монастырю, к нему экономически должна тяготеть близлежащая округа. У устроителей губерний и уездов была еще одна забота, которую откровенно сформулировал владимирский наместник граф Р. И. Воронцов. «…Не столько наблюдал я регулярную фигуру округи, — доносил он императрице, — сколько о том, чтоб во всякой округе было довольное число дворян, могущих отправлять уездные и земские службы, чтоб одного помещика деревни не были разделены по другим уездам, а сколько можно заключалось бы в одной округе, и чтоб предписанное число душ (20–30 тысяч жителей. — Н. П.) наполнено было».

За время проведения областной реформы было объявлено 215 новых городов. Значительная часть их и по внешнему облику, и по роду занятий населения напоминала скорее деревню, чем город. Так, в Звенигороде «купечество никаких ремесел и промыслов не имеет, кроме земледелия, и то в небольшом количестве». Особенно заметно было отсутствие признаков городской жизни в городах, объявленных уездными центрами Воронежской губернии; жители здесь продолжали заниматься земледелием, скотоводством, огородничеством и садоводством. Такие города Калужской губернии, как Одоев, Лихвин, Мещовск, Серпейск и Мосальск, по словам наместника Кречетникова, «не соответствовали своему званию, ближе к виду деревень».

Изменение областных и уездных границ, разукрупнение старых губерний и уездов сопровождались появлением новых структур и должностей в губернской и уездной администрациях. Новой должностью был наместник, или генерал-губернатор, начальствовавший над двумя-тремя губерниями: он являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества.