Когда флотилия приблизилась к Ярославлю, настроение Екатерины несколько улучшилось. Ее прибытие горожане отпраздновали с невиданной пышностью. Встречали государыню городская знать и дворяне из соседних уездов. Императрица побывала на местных фабриках и заводах, познакомилась с достопримечательностями. Такой же прием был и в Казани, где взору Екатерины предстал экзотический мир татар (в Европе их называли монголами). Ей казалось, что она попала в Азию. Мечетей в городе было больше, чем православных церквей, а часть населения и вовсе была далека от сфер христианства и мусульманства, поклоняясь духам деревьев.

Очарованная разнообразием национальных костюмов, дикими танцами, язычников и смешением языков в Казани, Екатерина в то же время испытывала внутреннее беспокойство. Каким образом, думала она, при такой разноликости народа, можно править, руководствуясь единым сводом законов?

Три последних года императрица работала над сводом правил, так называемым «Наказом», которого следовало придерживаться при создании законодательного кодекса империи. Правила родились после длительных исследований и размышлений. Многое Екатерина позаимствовала из трудов ее любимого политического автора Монтескье и итальянского правоведа Беккариа. Правила стали сердцевиной ее собственных мыслей и высоких идеалов. Они воплотили в себе ее надежды, связанные с Россией.

«Христианский закон учит нас по мере возможности делать друг другу взаимное благо», — так начинается ее «Наказ». «Принимая это в качестве основополагающего правила, предписанного нам этой религией… мы не можем не предположить, что каждый честный человек в обществе желает или хотел бы видеть родную страну на вершине счастья, славы, безопасности и спокойствия».

Увидеть свое государство и свой народ на вершине счастья было искренним желанием Екатерины. Достижению этой цели должно служить правительство, возглавляемое монархом европейского склада, то есть не своенравным деспотом, а добропорядочным, разумным правителем, который бы вел своих подданных к «высшему благосостоянию». Руководствуясь тем, что «народом управляет умеренность, а не избыток жестокости», Екатерина предприняла попытку не только дать определение здоровым правовым принципам, но через их призму попыталась увидеть первопричины человеческого поведения и спокойствия или волнений в обществе. В частности, она полагала, что смертная казнь должна применяться в разумных пределах, поскольку является не только справедливым наказанием за тяжкое преступление, но и «лекарством, пригодным для смятенного общества». Законы, по ее мнению, и те, кто проводит их в жизнь, в первую очередь должны просвещать и вносить изменения в общество, чтобы со временем отпала необходимость в наказаниях любого рода.

«Людьми нельзя управлять жестокими методами, — писала императрица, — но пользоваться средствами, данными нам природой, мы должны с большим вниманием и осторожностью, чтобы направлять их к той цели, которую мы провозглашаем». Она считала, что природа каждого мужчину и каждую женщину наделила совестью, благодаря которой каждый чувствует себя ответственным перед обществом; и первичным побудительным мотивом, удерживающим человека от преступления, должно быть желание избежать позора «Наказ» Екатерины включал широкий круг тем, начиная от мер по увеличению народонаселения и кончая рекомендациями по отмене увечий и пыток заключенных.