Проведя шесть недель на реке, Екатерина прервала свое путешествие по Волге, которое оказалось длиннее, чем она рассчитывала, и вернулась в Москву. Там был намечен созыв комиссии об Уложении, на участников которой возлагалась исполинская задача, связанная с пересмотром российского законодательства.

В Грановитой палате Кремля собралось почти шестьсот делегатов от городов и весей, казацких станиц, благородных собраний и съездов государственных крестьян. Хотя комиссия не была представительным органом — Екатерина не собиралась быть конституционным монархом, — многие привезли с собой жалобы и пожелания (слишком велики налоги, тяжела барщина, купцы связаны по рукам и ногам), которые отражали условия жизни подданных. Но от крепостных, конечно, никто не выступал, хотя они составляли более половины всего населения страны. Прав у них не было, а стало быть, делегатов они не выдвигали. Предполагалось, что интересы крепостных должны защищать их господа.

Заседание комиссии об Уложении открыла сама императрица. В парадном платье, в мантии и короне она стояла рядом с сыном в окружении сановников и впечатляющей свиты священнослужителей и придворной знати. На видном месте возвышался огромный, в кожаном переплете ее «Наказ». На скамьях в просторном зале сидели депутаты. Впереди — дворяне, за ними — казаки, потом делегаты от городов и, наконец, — от государственных крестьян. В уважительной тишине выслушали они речь вице-канцлера, который напомнил им о величии и важности поручения, поставленного перед участниками комиссии. Им предстояло переработать законы так, чтобы создать государство благосостояния, о котором мечтала Екатерина, где каждый человек откажется от своего корыстия ради всеобщего блага и где на смену пороку и преступности придет добродетель, наступят годы счастья для всех людей и Россия станет примером для других стран. Им предстояло «прославить себя и свое время», перешагнув через старые устои к лучезарному, если не сказать утопическому, будущему.

Но сентиментальные картины грядущего вскоре уступили место рутинной работе. Сотни депутатов разделились на десятки комитетов и подкомитетов, каждый из которых углубился в изучение ворохов рекомендаций. Секретари вели протокольные записи, редактировали проекты, записывали содержание дебатов. Дело продвигалось с величайшим трудом. Делегаты буквально тонули в бумажном потоке и вязли в процедурах. Участники комиссии открыто высказывали свои взгляды, некоторые суждения пугали императрицу. Вскоре стало ясно, что при рублевом замахе удар получится копеечным. Депутаты хорошо вели дебаты, но с трудом приходили к общему мнению, как в письменной, так и в устной форме. Они нападали друг на друга (только словесно, поскольку являться на заседания со шпагами запрещалось), приходили и уходили кому когда вздумается, не желая задерживаться в Москве на весь срок работы комиссии.

К зиме 1767 года императрица, которая не терпела людей вялых, медлительных, неспособных работать со свойственной ей молниеносной быстротой, уже испытывала разочарование и раздражение. В своих апартаментах она не чувствовала себя дома, ей претило пребывание в Москве среди высокомерной, падкой на сплетни знати. Кроме того, ее уже увлекли другие проекты, которыми ей хотелось немедленно заняться.

В декабре Екатерина распорядилась прекратить работу комиссии. Ее заседания возобновились в середине февраля в Петербурге. Но приехать в столицу многие не смогли, например, чиновники, которых служба удерживала в Москве.