Л. А. Никифоров прав, когда отмечал, что наличие подписей двух уполномоченных под донесениями следует расценивать как свидетельство отсутствия у них разногласий, но это отнюдь не означало, что оба они держали одно перо в своих руках. Поэтому если точно определить роль каждого уполномоченного в составлении донесений, то надлежало бы писать так: «По мнению Остермана, которое вполне разделял Брюс» или: «Остерман с полного одобрения и согласия Брюса составлял донесения…» Я об этом пишу не потому, что считаю формулу, используемую Л. А. Никифоровым, не дающей представления о том, какова была роль каждого уполномоченного в составлении донесений и, следовательно, не освещающей роли Остермана как героя моего сочинения.

О том, что оба уполномоченных пользовались полным доверием Петра и не вызывали у него сомнений в том, что они будут педантично выполнять его указания, явствует из содержания инструкции, которой они были вооружены перед отъездом на Ништадтский конгресс. Эта инструкция отличается от аналогичных документов отсутствием в ней рекомендаций по поведению уполномоченных на конгрессе, перечня вопросов, которые надлежало задать шведским уполномоченным, и содержания ответов на возможные вопросы, сформулированные противной стороной.

Основной документ, врученный уполномоченным, был составлен самим царем и назывался так: «Кондиции, на которых мы мир вечный с его королевским величеством и короной Свейскою заключить желаем». Кондиции состояли из трех пунктов и формулировали территориальные притязания страны победительницы и в основном повторяли требования, высказанные еще во время переговоров на Аландском конгрессе: безвозмездно передать России в вечное владение Ингрию и Эстляндию с городом Выборгом. Во владение России должна была перейти и Лифляндия, но за нее она должна была уплатить Швеции компенсацию в сумме, не превышающей два миллиона рублей. Именно пункт о передаче России Лифляндии и острова Эзель за уплату Швеции компенсации составлял главное отличие условий мира, выдвинутых на Аландском конгрессе от условий, выдвинутых Россией на Ништадтском конгрессе.

Соответствующей инструкцией были вооружены и шведские уполномоченные Лилиенштедт и Штремфельдт. Предусматривалась передача России лишь Эстляндии с Ревелем. Таким образом, в главном пункте мирного договора в позициях России и Швеции по прежнему обнаружились существенные разногласия.

Из опыта переговоров на Аландском конгрессе царю и его уполномоченным была хорошо известна манера шведов их затягивать, возобновить по пунктам, по которым уже достигнуто соглашение. Поэтому Брюс и Остерман с целью пресечения проволочек должны были потребовать ответа на их условия мира к назначенному ими сроку.

Открытие конгресса состоялось 11 мая 1721 года. Шведские уполномоченные сразу же заявили, что они никогда не подпишут договора на условии передачи России Лифляндии и Выборга: нам было бы приятнее, сказали они, «ежели б заранее у нас руки обрубить, нежели такой инструмент подписать». Они были готовы уступить России Ингерманландию и часть Карелии, а Выборг непременно должен был остаться за ними, как и все остальные территории, завоеванные Россией. Впрочем, Лифляндию они тоже готовы были уступить, но за компенсацию.

Переговоры в Ништадте, как и на Аланде, велись не только во время официальных конференций, но и на приватных встречах: во время обедов, ужинов, устраиваемых то одной, то другой стороной, а также во время прогулок.