К этому времени командование Квантунской армии сосредоточило в спорном районе 23-ю пехотную дивизию и несколько полков баргутской конницы, а в районе Хайлара — 2-ю сборную авиационную группу. Общее командование этими войсками было возложено на генерал-лейтенанта М.Камацубару, общепризнанного специалиста по Советскому Союзу. Он хорошо говорил по-русски, с 1919 по 1921 год служил заместителем военного атташе в Москве, а в 1927–1930 годах — военным атташе. Начальником штаба 23-й дивизии был другой эксперт по Советскому Союзу, кадровый разведчик Ц.Оути. В 1933–1935 годах он был военным атташе в Латвии, затем на протяжении двух лет возглавлял штаб кавалерийской бригады в Маньчжурии. Личный состав дивизии не имел боевого опыта и воинской выучки, но командование японской армии считало, что ее руководство, которое хорошо знало военную доктрину СССР, в кратчайшее время сможет организовать необходимые обучение и тренировки и успешно справится с поставленными задачами.

Кроме того, японцы не без оснований полагали, что они удачно выбрали район боевых действий. В военно-географической справке, подготовленной в октябре 1939 года работниками штаба 1-й армейской группы, отмечено, что «удаленность района на территории МНР создавала исключительную трудность в сосредоточении и питании всем необходимым наших войск, выступное положение района в сторону территории Маньчжурии создавало благоприятные условия в решении военных задач японским командованием… Захват района обеспечивал надежное прикрытие для будущей железной дороги Халун-Аршан — Ганьчжур».

13 мая генерал-лейтенант Камацубара направил к Халхин-Голу сводный отряд во главе с командиром 64-го пехотного полка полковником Ямагата «для выполнения задачи по уничтожению войск Внешней Монголии». Утром 14 мая до 300 японских солдат и баргут перешли границу, вышли на рубеж реки Халхин-Гол и заняли Дунгур-Обо. В тот же день и 15 мая японские самолеты, нарушив воздушное пространство МНР, обстреляли пограничников и подвергли бомбардировке одну из пограничных застав. В ночь на 16 мая на восточный берег Халхин-Гола, где находились японцы и баргуты, прибыли 14 автомашин с пехотой. Войска Монгольской народно-революционной армии (далее — МНРА), обессиленные массовыми репрессиями, развернутыми маршалом X.Чойбалсаном, оказались не в состоянии дать надлежащий отпор противнику. Бывший комиссар 24-го халхингольского пограничного отряда подполковник в отставке Б.Цэвэгзав вспоминал: «По сути, наши войска оказались обезглавленными и неподготовленными к битве с таким противником, как Квантунская армия. Основную тяжесть этой необъявленной войны взяла на себя армия верного союзника — Советского Союза».

Н.В.Фекленко, получив сведения о сосредоточении японских и маньчжурских частей на восточном берегу реки Халхин-Гол, решил силами 6-й кавалерийской дивизии МНРА при поддержке авиации корпуса уничтожить противника. О своем решении он 16 мая доложил в Москву Ворошилову. На следующий день поступил ответ из Генерального штаба за подписью Смородинова: «В случае продолжения активных действий японо-баргут и дальнейшего нарушения ими границы, донести немедленно народному комиссару и активных действий без его разрешения не начинать, подготавливая в то же время силы для разгрома… Прошу учесть, что указание народного комиссара — не начинать активных действий без его особого распоряжения — относится и к 6-й кавалерийской дивизии. Прошу это передать тов. Чойбалсану».

К.Е.Ворошилов в своих действиях не был последователен: с одной стороны, запрещал вести активные боевые действия, а с другой — постоянно упрекал командира 57-го особого стрелкового корпуса в нерешительности. Так, вечером 21 мая нарком в разговоре с Фекленко обрушился на него с упреками и спросил: «Долго ли намерены терпеть те безобразия, которые разыгрываются на участке, за который Вы несете всю ответственность?» В ответ Фекленко просил «разрешить действовать решительно и по-настоящему.