Этот успех окрылил его и подтолкнул к действиям в иных направлениях. В 1859 году он создал специальную комиссию при министерстве внутренних дел, задача которой заключалась в административной реорганизации и привлечении населения к управлению местными делами. Четыре года спустя, в 1863 году, министр Валуев представил ему проект создания, в дополнение к прежним собраниям провинциальных дворян, собраний представителей всех сословий, избиравшихся на три года и получивших название «земства». Земства собирались на очередные и внеочередные заседания в административных центрах. На этих заседаниях всегда председательствовали предводители местного дворянства, под чьей опекой находились земства. Общее число их членов было установлено законом. Из 13 024 земцев 6204 избирались землевладельцами, 1649 – горожанами и 5171 – крестьянами. Хотя землевладельцы и располагали относительным большинством, свои решения они могли проводить, только объединившись с одной из двух других групп. В верхнем эшелоне находились губернские земства, чьих представителей избирали среди своих членов уездные земства. Компетенция этих собраний не ограничивалась административными функциями. Они решали вопросы государственного призрения, начального образования, сельского хозяйства, торговли, снабжения населения, назначения мировых судей, управления тюрьмами и взимания местных налогов. Впервые в истории России дворяне и крестьяне вместе обсуждали и решали насущные проблемы общественной жизни. Это единение, еще более тесное, чем в жюри присяжных, людей, столь разных по происхождению, образованию и культуре, предвосхищало социальное сближение, тревожившее одних и радовавшее других. Дворяне, отставные офицеры, школьные учителя и мужики учились понимать друг друга. Они образовали удивительное гражданское братство, центр диалога, горнило цивилизации, чего в России никогда прежде не было. Разумеется, земцам запрещалось заниматься политикой, и если они высказывали свое мнение по поводу государственных дел, их ждало суровое наказание. Но в повседневной провинциальной жизни они играли важную роль и выполняли значительную работу. Используя скудные ресурсы, предоставлявшиеся в их распоряжение правительством, они создавали в деревнях бесплатные начальные школы, направляли в них врачей, инженеров, агрономов, старавшихся улучшить существование сельского населения. Эти интеллигенты поначалу столкнулись с недоверием и предрассудками тех, кому они собирались служить. Но постепенно темная, необразованная масса впитала их в себя, привыкла к их присутствию и даже начала принимать от них помощь. Так, по воле Александра и его советников человеческая ткань России незаметно укреплялась.

Теперь нужно было преобразовать страну в современное капиталистическое государство, открытое прогрессивным достижениям Запада. Поскольку для покрытия расходов государственных доходов больше не хватало, приходилось прибегать к займам, как внешним, так и внутренним, и к выпуску облигаций.

При своих необъятных просторах Россия крайне нуждалась в железных дорогах. В 1858 году их здесь насчитывалось всего 20 километров на миллион жителей, по сравнению с 208 во Франции, 273 в Пруссии и 536 в Великобритании. (Константин де Грюнвальд.) Созданное в спешке «Общество железных дорог» взялось расширить железнодорожную сеть во всех направлениях от Москвы и Санкт-Петербурга. Хотя административный совет этого общества состоял из крупных русских помещиков, источниками фондов явились финансовые учреждения Запада. Возникло множество частных компаний, началось строительство, города стали ближе, население привыкало путешествовать поездом. Крестьяне, освободившиеся от своих хозяев, тысячами стекались в Москву, Санкт-Петербург, большие провинциальные центры, чтобы наняться на фабрики и заводы.