Сразу же после возвращения из-за границы Петр возобновил прерванную работу. Находясь в Петербурге, он познакомился с переведенными на русский язык регламентами центральных учреждений Дании, Швеции и других государств. Накануне отъезда в Москву в декабре 1717 г. царь составил ряд указов, поставивших дело организации коллегий на практические рельсы: он определил число коллегий, назначил в каждую из них президентов и вице-президентов и установил срок, когда новые учреждения должны были приступить к работе. Срок был жестким — «з будущего года», т. е. с 1718 г.

Но прошло полгода, и царю пришлось не без горечи отметить безрадостный факт: возвратившись в марте в столицу из Москвы, он обнаружил, что «в некоторых немного, а в иных — ничего» не сделано. Последовал указ, требовавший от президентов более энергичных действий.

Настойчивость царя не принесла ожидаемых плодов — дело подвигалось настолько медленно, что истек и 1718 г., а коллегии не приступили к работе.

Почему Петр проявлял столь пристальное внимание к организации новых учреждений, какими соображениями он руководствовался, когда требовал от соратников большего усердия в создании коллегий?

Царь, как и его ученые современники из стран Западной Европы, исходил из мысли, что все беды в обществе проистекали не от несправедливо устроенной его социальной структуры, а от несовершенной структуры государственного аппарата. Стоило его организовать на разумных началах, как все изменится к лучшему и в стране наступит время всеобщего благоденствия.

Послушаем, какой совет Петру на этот счет давал крупный немецкий ученый Лейбниц: «Опыт достаточно показал, что государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо как в часах одно колесо приводится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы».

Петр полагал, что ради «счастливых часов» стоило потрудиться, не жалея сил, и, уверовав в эту идею, убеждал всех, что коллегии вводятся «ради порядочного управления» государственными делами, «поправления полезной юстиции и полиции», содержания «в добром состоянии» сухопутных и военно-морских сил, «умножения и приращения коммерции, рудокопных заводов и мани-фактур».

Из царских указов можно составить представление о том, какими преимуществами, по его мнению, обладали коллегии. Одно из них состояло в том, что у президента коллегии было меньше условий и возможностей для произвола, чем у руководителей приказов. В коллегиях, рассуждал царь, «президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить», в то время «как старые судьи делали, что хотели».

Другое преимущество коллегий состояло в том, что «истину» легче установить при обсуждении какого-либо вопроса многими лицами. В этом случае «что един не постигнет, то постигнет другой». Коллегиально принятые решения, кроме того, будут иметь больший авторитет, чем решения единоличные.

Третье преимущество коллегиальной системы управления состояло в том, что «единоличный правитель гнева сильных боится», в то время как при коллегиальном решении подобные опасения исчезают.

В идиллические представления царя о коллегиях жизнь внесла существенные коррективы — коллегиальная система управления, какой бы совершенной она ни была, не могла устранить ни произвола, ни волокиты, ни страха президента перед вышестоящим чиновником, например сенатором, но два важных преимущества эта система над приказами все же имела: во-первых, в основе коллегиальной системы лежало четкое разграничение сфер управления, что практически отсутствовало в приказном строе; во-вторых, власть коллегий в той области управления, которой каждая из них руководила, распространялась на всю территорию страны: коллегии положили конец такому порядку, когда одним и тем же делом занималось несколько учреждений; исчезли также учреждения, чьи права ограничивались определенной территорией (Сибирский приказ, Малороссийская коллегия и др.